승학산 숲길 모습. 최근 이 산에 고층아파트 개발이 진행돼 논란이 크다. ⓒ김호선
 

인천시민들이 잘 인지하지 못하고 있는 환경 관련 법규 중 ‘공원일몰제’라는 것이 있다. 지난 1999년 헌법재판소가 “공원 부지로 지정했으나 기타 사유 등으로 공원 조성이 되지 않은 부지는 2020년 지정을 자동 해제해야 한다”는 판결이 나오면서 자동적으로 생긴 것이다.
 
당시 헌재는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 따른 도시공원 및 녹지가 도시계획시설로 지정되면 그 사업의 집행여부와 시기가 불확실한 사업까지도 일부 시민의 재산권의 희생을 강요하는 행정 편의적 관행에 대해 불합치 결정을 내렸다.
 
이후 언론 등에서 그간 잘 조명하지 않았지만, 사실 일찍부터 환경단체들은 “문제가 많다”고 지적해왔다. 그러나 대부분의 지자체들이 이러한 사실을 제대로 인지하지 못한 경우가 많다.
 
그러나 인천시는 공원일몰제에 사실 가장 일찍부터 관심을 보여야 했다고 환경 전문가들은 강조한다. 과거에도 그랬지만 지금도 인천의 공원녹지비율은 지금도 전국 하위권(2014년 기준 32%에 불과함)인데, 공원일몰제가 적용되면 오는 2020년에는 전체 공원부지 지정 구역 중 절반에 가까운 45%가 해제될 것으로 예상된다.
 
만약 그렇게 된다면 인천시는 도시 녹지환경에 치명적인 문제를 안게 될 것이라는 것이 한경단체나 환경전문가들의 전반적인 이야기다.
 
문제는 안상수 전임 시장 8년 중 후반기서부터 난개발 및 전시행정 등으로 인해 본격화된 재정난이 원인이 되면서 2013년 기준으로 관내 절반가량의 공원녹지가 조성조차 시작을 못하고 있는 상황이다. 쉽게 말하면 ‘공원 만들 땅 살 돈이 없는’ 상태라는 것이다.
 
이같은 공원일몰제가 최근 논란이 되기 시작한 건 인천시뿐만이 아니다. 전국적으로 그 우려가 이미 퍼져 있다. 수도권만 하더라도 서울시가 도시계획 상 공원으로 지정한 부지(서울시 전체 면적의 80% 선임)의 절반이 공원일몰제에 의해 사라질 것으로 예상되며 안팎에서 해결을 촉구하고 있는 상황이고, 비교적 대규모 도시로 인식되고 있는 수원과 의정부 등 수많은 기초단체가 이같은 문제에 직면해 있다.
 
지방도시의 경우에도 부산시와 대전시 등 광역시를 중심으로 비교적 큰 도시가 형성돼 있는 지자체들이 공원일몰제 때문에 적잖이 고민하고 있다.
 
지자체들이 이렇게 공원일몰제를 놓고 고민하고 있는 이유는 인천시와 같다. 3년여 이후 손대지 못한 공원부지들 모두가 해제되지만 거의 모든 지자체들이 땅을 매입할 수 있는 재정 상태가 아니기 때문이다. 지자체가 부족하다면 정부에서 지원해야 할 일이지만 이도 쉽지 않다. 공원일몰제에 대응키 위해 조달이 필요한 예산이 많게는 50조 원 이상까지 추산되는 상황에서 전체 400조 정부 1년 예산을 감안했을 때 사실상 조달은 불가능하다고 봐야 한다.
 

관교근린공원의 특례개발(민간)에 주민들이 인천시청 앞에서 반대집회를 하는 모습.
 
물론 정부가 이를 모른 체만 해온 것은 아니다. 지자체가 공원 부지를 매입할 수 없는 재정상태임을 고려해 공공재정 대신 민간개발이 가능하도록 도시공원 개발행위에 관한 특례 지침을 만든 게 바로 그것이다.
 
민간업자가 이를 개발할 수 있게끔 특례를 주는 대신, 수익 창출이 가능한 부지를 전체 30%로 제한하고 나머지 70%를 공원으로 조성해 지자체에 기부채납토록 만든 것이다. 실제 이러한 특례지침을 통해 의정부 작동·추동 근린공원과 수원시 영흥공원 개발사업 등이 수도권 내에서는 비교적 빠른 속도로 진행 중에 있기도 하다.
 
인천시 역시 최근 정부의 특례지침을 통해 개발 사업이 가시화돼 논란이 되고 있는 곳이 있다. 관교근린공원의 공원계획조성안을 비롯해 연수구 동춘공원, 서구 마전공원 등을 대상으로 민간개발을 추진하고 있는 사항이 바로 그것이다. 관교근린공원의 경우 시가 지난 3일 사업에 대한 공람공고를 내고 내용을 주민들이 확인할 수 있게 공개하자, 38층의 초고층아파트 7개 동의 건립 등 내용이 들어 있는 것을 확인한 주민 4,300여 명이 즉각 반대에 나섰다.
 
정부의 특례지침을 언뜻 보면 “그래도 70%라는 상당수 비율이 녹지화되는 만큼 큰 문제는 없는 게 아니냐”고 할 수도 있다. 그러나 시민사회와 이들의 표심이 곧 생명일 수밖에 없는 지역 정치인들의 반대가 큰 것은 그 내용을 조금만 더 들여다보면 금방 알 수 있다.
 
관교근린공원의 사례만 해도 수십 년 지역주민의 쉼터로 사용되던 공원에 아파트 건설이 되는 것이 대한 주민들의 박탈감은 물론, 관교동 및 인근 주안지역 일대에서 흔치 않은 녹지인 승학산의 훼손 가능성이 및 초고층 아파트로 조망권을 침해 등이 주된 이유다. 또 30%로 지정을 한 것이 어떤 방식으로 지정토록 한 것인지를 구체적으로 명시하지 않은 만큼 민간업체의 난개발은 어렵지 않게 예상이 가능하다.
 
환경단체들은 이러한 공원일몰제가 문제로 비화된 이유는 정부와 지자체가 환경 문제에 대한 책임 떠넘기기로 빚어진 결과라는 의견에 한목소리를 내고 있다. “공원조성은 지자체 자체 사업”이라며 떠넘긴 정부와, “예산이 없다” 사실상 방치한 지자체 모두가 책임이 있다는 것이다. 또 공원일몰제가 인천만의 일이 아닌 만큼 현재의 대선후보들이 이를 심각하게 받아들일 필요가 있다고 강조하기도 한다.
 
인천환경운동연합의 조강희 공동대표는 “물론 강제조항은 아니지만, 현행 법규(공원녹지법)에는 공원조성을 하는 데에 있어 그 비용의 전부 또는 일부를 국고에서 보조할 수 있도록 돼 있다”면서 “시민들의 삶의 질에 직결되는 것이 녹지 등 환경문제인 만큼 이에 대한 대선후보들의 재정지원 등에 대한 공약이 요구되는 시점”이라 강조했다.
장정구 인천녹색연합 정책위원장은 “인천의 경우 계양산 혹은 부평미군기지를 비롯해 관내 20년 이상 장기미집행공원 등에 대해 국가에서 조성할 수 있도록 약속해야 하는 시점이라고 본다”며 견해를 밝히기도 했다.