제1대 인천시의회 의원들

오는 6월 4일, 제6회 전국동시 지방선거가 전국에서 일제히 실시된다. 1995년에 다시 도입된 지방자치제 선거가 20년을 넘어 성숙기에 들어서야 할 때이다. 그러나 우리 한국사회는 여전히 중앙정부가 막강한 권한을 행사하면서 반쪽의 지방자치제를 운영하고 있다. 우리헌법은 제8장에 지방자치에 대한 별도의 장을 마련하고 여기에 제117조와 제118조를 두어 지방자치제를 헌법적 차원에서 보장하고 있다. 헌법적 차원에서 보장된 지방자치단체의 자치권은 ‘자치입법권’ ‘자치조직권’ ‘자치행정권’ ‘자치재정권’ 등으로 구분해볼 수 있다.

그러나 20년이 다 되어가는 한국의 지방자치는 어떤가? ‘자치입법권’은 늘 상위법의 제한을 받을 뿐만 아니라 ‘자치조직권’ 또한 중앙정부의 통제 속에 놓여 있다. ‘자치행정권’은 어떤가? 박대통령의 소위 ‘규제개혁 드라이브’가 기초자치단체에까지 일률적으로 하달돼 구청마다 ‘규제개혁’ 과제를 찾는데 행정력을 총동원하는 것을 보면, ‘지방행정권’ 또한 중앙정부에 크게 종속돼 있다고 볼 수밖에 없다. 지방치단체의 가장 기본적 권한이 되어야 할 ‘자치재정권’은 지방재정의 독립이 이루어지지 못해, 자치단체들은 ‘지역홀대론’을 들고 중앙정부에 예산타령을 늘어놓아야 할 처지를 면치 못하고 있다.

이 땅에 지방자치제를 보장하는 법률인 지방자치법이 처음 제정된 것은 1949년 7월 4일이었다.(이하 지방자치제에 대한 구체적 자료는 <인천광역시의회사>, 2005 참조) 그러나 당시 지방자치제는 태생부터 불구의 상태로 출발하였다. 처음 제정된 지방자치법은 부칙 제1조의 규정에 의하여 1949년 8월 15일부터 실시하도록 되어 있었으나, 정부수립 이후 행정체제의 미비와 치안상태의 불안정을 이유로 지방의회 의원선거가 무기한 연기되었다. 1949년 12월 15일 졸속 제정된 지방자치법의 모순과 법제의 미비, 누락 등을 시정·보완하기 위해 제1차 개정을 시도했다. 그러나 지방자치법이 1차 개정된 후에도 이승만 정부는 치안상태의 불안을 이유로 지방선거를 실시하지 않았다. 그런데 이승만 정부는 1952년 전쟁의 와중에 피난지인 임시수도 부산에서 지방선거의 실시를 전격적으로 선언했다. 그 이유는 국회의 간선으로 대통령이 된 이승만이 2대 대통령선거를 앞두고 국회와의 관계에 비추어 간선제를 통해서는 재집권이 불가능했고, 직선제 개헌도 불가능했기 때문에 직선제 개헌을 추진할 원외세력이 필요했기 때문이다. 그리하여 전쟁이 채 끝나지 않은 1952년 4월 25일 제1대 시·읍·면 의회 의원선거가 실시됐다.

1952년 4월 25일 실시된 제1차 시·읍·면의회 의원선거에는 총 7,536,304명의 선거인 중 91%에 해당하는 6,836,734명이 투표에 참가하여 17개 시의 시의원 378명, 72개 읍의 읍의원 1,115명 그리고 1,308개 면의 면의회 의원 16,501명을 선출하였다. 1952년 시·읍·면의회 의원선거에서 여당의석 점유율은 약 25%였으며, 무투표 당선율은 19%를 차지하였다. 같은 해 5월 10일에는 제1대 도의원선거를 별도로 실시했다. 1956년 8월 8일에는 제2대 시·읍·면 의원 선거 및 제1대 시·읍·면장 선거가, 같은 해 8월 13일에는 제2대 도의원선거 및 제1대 서울특별시 의원선거가 실시되었다. 시·읍·면장을 주민의 직접선거로 선출됨에 따라 지방의원의 무리한 청탁에 응하지 않아도 불신임결의가 쉽사리 발동될 수 없어서 임기 동안 소신껏 지방행정을 수행할 수 있게 되었다. 그러나 재선을 위해 인기 위주의 사업에 치중하고 파행적인 재정운영으로 지방재정이 더욱 악화되었으며, 공무원 인사에서도 정실인사가 만연했다고 한다.

제2대 인천시의회 의원들

여당인 자유당은 1958년 12월 24일 장기집권을 위한 정치적 의도로 시·읍·면장 직선제를 임명제로 바꾸는 내용을 주요 골자로 하는 지방자치법 개정안을 소위 ‘2·4파동’을 겪으면서 가결시켜 직선제를 폐지하고 말았다. 다음 해의 3.15대통령선거에 대비하여 시·읍·면장을 여당인물로 임명하여 관권선거로 정권을 연장하려 했던 조치였다. 그러나 이 개정법에 의한 지방선거는 선거를 5개월 앞두고 일어난 4·19혁명에 의해 실시되지 못하였다. 4·19혁명에 의해 제2공화국 민주당 정권이 출범에 따라 1960년 11월 1일 지방자치법은 본래적 의미를 강화하는 방향으로 재개정, 공포되었다. 이에 따라 1960년 12월 지방의원 및 단체장 선거가 각각 주민직선제로 실시되어 한국지방자치사에 새로운 전기를 마련했다. 당시 지방의원의 선거결과의 투표율을 보면, 광역단체장 투표율이 가장 낮은 38.8%이고, 시장(54.6%), 읍장(72.7%), 면장(81.6%) 순으로 나타난 점이 특이하다. 광역단체장 선거만 주된 관심을 받고 있는 지금의 지방자치제와는 정반대로 면장 선거에 주민들이 가장 큰 관심을 보였다는 점에서 오히려 지방자치제의 본령에 가까운 선거양태였다고 볼 수 있겠다.

그러나 4·19혁명의 영향으로 지방자치제가 본령에 가깝게 실시되었던 1960년 12월 지방자치제 선거결과는 1961년의 5·16 군사쿠테타에 의해 전면 중단되었다. 5·16 당일 군사혁명위원회는 포고 제4호로 전국의 지방의회를 강제 해산시켰다. 이어 1961년 6월 6일에는‘국가재건최고회의령’ 제42호와 ‘국가재건비상조치법’ 제20조에 의거 도지사, 서울특별시장 및 인구 15만 이상 시장은 국가재건최고회의의 승인을 얻어 내각이 임명하고, 기타 지방자치단체장은 도지사가 임명토록 하였다. 1972년 12월 27일 개정된 유신헌법은 부칙 제10조에 “이 헌법에 의한 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다”고 규정하여 지방자치제를 실제적으로 폐지하였다.

1961년 실질적으로 폐지된 주민직선의 지방자치제도는 유신독재시대를 지나 1987년 민주화항쟁 이후 오랜 논란 끝에 1995년 35년 만에 부활했다. 그로부터 20년, 우리 지방자치제는 과연 제대로 가고 있는가? 정권과 정치권은 자신들의 이익만을 돌본다. 결국 지방자치제도가 제대로 기능하기 위해서는 주민들의 참여가 중요하다. 우선, 주민들, 시민들이 나서 소중한 투표의 권리를 제대로 행사해 우리 동네 구의원부터 인천광역시장까지 참된 일꾼을 뽑는 일, 이야말로 지방자치제가 제대로 성숙해가는 첫걸음이다.